Processo legislativo

Organização interna

Cada casa legislativa possui seu Regimento Interno e é organizada principalmente através da Mesa Diretora, Plenário e Comissões. A Mesa Diretora – formada por parlamentares escolhidos em eleição interna – dirige os trabalhos legislativos e os serviços administrativos. No Plenário, os parlamentares discutem e votam as proposições em tramitação. Já, nas Comissões, busca-se aprofundar o debate das matérias antes de irem ao Plenário.

O processo legislativo

O processo legislativo é o caminho percorrido por um projeto de lei para que se torne parte da legislação nacional. Há algumas formas de tramitação possíveis, a depender do tipo de proposição e da importância a ela atribuída pelo Congresso ou pela Presidência da República. Nesta seção, apresentamos algumas ideias importantes para a compreensão geral do processo legislativo no Congresso Nacional.

  1. Propostas legislativas
    As propostas legislativas são proposições ou projetos discutidos no Congresso Nacional que pretendem alterar o status quo jurídico do país, criando, excluindo ou modificando as leis federais ou a Constituição. As mais comuns são as Propostas de Emenda à Constituição, os Projetos de Lei Complementar, os Projetos de Lei Ordinária e as Medidas Provisórias. Os Projetos de Lei podem ser apresentados individualmente por um deputado ou senador, pelo Presidente da República, por comissões do Congresso, ou mesmo por cidadãos, através da chamada iniciativa popular. Já a Proposta de Emenda Constitucional, somente pode ser iniciada por presidentes, por mais da metade das assembleias legislativas, ou um terço dos deputados. A Medida Provisória é uma prerrogativa do Presidente, e possui força de lei durante todo o tempo em que for debatida no Congresso. As propostas legislativas são centrais na metodologia empregada pelo Observatório do Legislativo Brasileiro, uma vez que elas são a referência básica usada para classificar a ação dos deputados e senadores durante o processo legislativo.
  2. O caminho do projeto de lei
    Qualquer deputado, senador, a Presidência da República, as comissões do Congresso ou mesmo os eleitores através da iniciativa popular, podem apresentar um projeto de lei, ou seja, propor um texto que altere a legislação federal. Assim que um projeto de lei é recebido ou criado em uma das casas do Congresso, a presidência da casa respectiva designa as comissões que irão analisar o assunto. Uma vez discutido e aprovado nas comissões, a proposta também pode ser apreciada em Plenário. Em alguns casos, a aprovação somente pelas comissões é suficiente.
    Quando uma das casas aprova um projeto de lei, a outra funciona como revisora, analisando a matéria uma segunda vez. Caso mantida a aprovação, o projeto é enviado à sanção pela Presidência da República; se for rejeitado ou modificado, é devolvido à casa de origem para mais deliberações. Caso a Presidência esteja de acordo com o projeto, ele será sancionado e se tornará lei; caso haja discordância parcial ou total, o Presidente poderá vetar partes ou todo o projeto. Ao final, o Congresso pode derrubar o veto presidencial através de uma maioria qualificada.
  3. As comissões
    As comissões do Congresso Nacional são compostas por deputados e senadores, e podem ser permanentes ou provisórias. De um modo ou de outro, sua função básica, em geral, é a de subsidiar os congressistas com informação especializada sobre as proposições em tramitação. A maior parte das comissões, assim, é temática, e elas são parte fundamental do trâmite das matérias. Uma vez na comissão, determinado projeto de lei recebe um parecer dado pelo relator escolhido, e esse relatório é votado pelos membros da comissão. Esse processo é fundamental para amadurecer o debate legislativo e a ação de deputados e senadores nesse âmbito, seja por meio de relatório, emenda ou voto, é muito importante na análise do comportamento parlamentar. Inclusive, muitas proposições podem ser aprovadas de forma conclusiva pelas comissões, ou seja, sem serem apreciadas no plenário da Câmara ou Senado, composto por todos os parlamentares. No caso de pareceres divergentes entre duas ou mais comissões, entretanto, a apreciação em plenário passa a ser necessária. Alguns exemplos de comissões são: a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) e a Comissão de Seguridade Social e Família (CSSF) na Câmara dos Deputados, e a Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e a Comissão de Assuntos Sociais (CAS) do Senado.
  4. As emendas parlamentares
    Um projeto de lei pode mudar de maneira significativa durante seu trâmite no Congresso, com consequências para o posicionamento dos partidos e legisladores. Isso ocorre porque, nas comissões e no Plenário, os parlamentares podem oferecer emendas ao projeto, que excluam, alterem ou insiram artigos e outras disposições. Em caso de mudanças mais substanciais no texto original, ou sua aglutinação com outro projeto de teor semelhante, o relator oferece à comissão uma emenda substitutiva, por meio da qual a proposição original é reescrita de modo a recuperar sua coesão face às mudanças realizadas. As emendas devem ser aprovadas nas comissões ou no plenário da casa, e são uma das mais relevantes formas de ação parlamentar no processo legislativo.
  5. A votação nominal
    A votação nominal é a forma mais conhecida de ação parlamentar. É o momento em que ele se posiciona, em definitivo, a favor ou contra determinada proposição, seja um projeto inteiro, trechos dele, ou uma emenda. Ela se diferencia da votação simbólica, por exigir posicionamento individual de cada parlamentar presente, e da votação secreta, por tornar pública a escolha do parlamentar. Não são todos os casos em que o Congresso recorre à votação nominal, principalmente quando há a necessidade de quórum especial, como na votação de emenda constitucional. Por essas características, a votação nominal é importante objeto de análise da ação parlamentar, diferentemente da votação simbólica ou secreta, em que se desconhecem o posicionamento individual dos deputados e senadores.