O Congresso e a legislação trabalhista: o que mudou na pandemia?

Debora Gershon, Leonardo Martins Barbosa, Pieter Zalis

1. Introdução

Questões relativas a “Trabalho e emprego” são objeto frequente de proposições legislativas desde a redemocratização. De 1988 para cá, reformas trabalhistas estruturais foram aprovadas pelo legislativo federal: uma no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso e outra, bastante profunda no governo Temer, dedicada a reduzir o custo do trabalho e das demissões, a flexibilizar a alocação de mão de obra e a dificultar a existência de instituições de defesa do(a) trabalhador(a). Esses dois casos, cognominados “reformas”, foram objeto de debate público e atraíram alguma atenção da imprensa, a despeito da cobertura altamente enviesada em prol dos empregadores. No entanto, isso não se dá no caso de alterações legislativas de menor porte, mesmo quando seu efeito não é desprezível. Desde o ano 2000, houve um aumento expressivo no volume anual de proposições apresentados pelo Executivo e, principalmente, pelo Legislativo.

Nos últimos 21 anos, uma média de 230/240 propostas relativas a “Trabalho e Emprego” foi apresentada em cada uma das 21 sessões legislativas(vide o boletim de 2020 do OLB sobre o assunto), em movimento não necessariamente correlacionado com a variação, para cima ou para baixo, das taxas de desemprego. Ou seja, a despeito da conjuntura econômica, deputados e deputadas legislam ou buscam legislar frequentemente sobre o assunto. E o fazem, inclusive, no que toca à iniciativa de apresentação de projetos de lei, independentemente de seus partidos estarem na oposição ou na base de apoio ao governo (esses dados também podem ser encontrados no boletim do OLB acima citado). Partidos de esquerda e de direita, governistas ou oposicionistas, assinam proposições sobre o tema, ainda que, no mérito, possam buscar mudanças em direções completamente opostas. “Trabalho e Emprego”, portanto, é tema de interesse transversal, do ponto de vista partidário, embora o PT, por seu histórico e trajetória, tenha ocupado consistentemente posição de destaque.

No governo de Bolsonaro, o cenário não é distinto. O presidente sinaliza, desde o início de seu mandato, sua preferência por mudanças pró-mercado na seara trabalhista. Os(as) deputados(as) eleitos(as) para a legislatura 2019-2022 também demonstraram a relevância do tema para as suas agendas. Em 2019, cerca de 540 proposições sobre o tema foram apresentadas na Câmara – um salto significativo com relação ao número de proposições apresentadas nos primeiros anos de novas legislaturas desde 1989. Até então, o maior número de proposições apresentadas ocorreu no primeiro ano do segundo mandato de Dilma Rousseff (390).

Com o advento da pandemia de Covid-19 em 2020, nossa hipótese é de que a câmara baixa tenha conferido atenção ainda maior ao assunto trabalhista. Isso porque os efeitos da crise sanitária somaram-se às transformações estruturais que já vinham sendo experimentadas no mundo do trabalho, acionando os partidos (alguns muito mais do que outros) na direção do aumento de medidas de regulação de novas formas de trabalho e/ou proteção do trabalhador. Com o objetivo geral de verificar a validade dessa hipótese, o Observatório do Legislativo Brasileiro (OLB) analisou todas as proposições que tramitaram na Câmara sobre o tema em 2019, 2020 e início de 2021, considerada a indexação temática da própria Câmara. Com isso, buscamos estender o trabalho feito anteriormente, que tratava somente das proposições apresentadas no ano de 2019 e início de 2020, desconsiderando matérias que tramitaram no período, mas que foram iniciadas em legislaturas anteriores.

Nossos objetivos específicos são: a) avaliar o ímpeto legislativo para o assunto nos últimos 2 anos, especialmente em 2020; b) avaliar o comportamento dos partidos no tema “Trabalho e Emprego”, considerados sua iniciativa e seu comportamento quando das votações em plenário; e c) identificar a legislação aprovada no período. Os resultados estão descritos a seguir.

2. Volume e distribuição: impacto da pandemia

De janeiro de 2019 a 22 de abril de 2021, 3.601 proposições sobre o tema “Trabalho e Emprego” tramitaram na Câmara dos Deputados, considerados os seguintes tipos: PL, PLP, PEC e MPV. Os anos de 2019 e 2021 foram os de maior movimentação, embora, no primeiro, como era de se esperar, tenha havido tramitação expressiva de matérias propostas em legislaturas anteriores.

Gráfico 1. Proposições tramitadas na Câmara dos Deputados entre 2019 e 2021

Do total de matérias tramitadas entre 2019 e 2021, 1.697 foram efetivamente iniciadas nesse período, das quais 56% em 2020, em comparação a apenas 32% em 2019, o que pode sinalizar resposta dos parlamentares aos efeitos da pandemia de Covid-19. Os dados de 2020 e 2021 confirmam, portanto, a tendência observada em boletim anterior: a legislatura atual tem ímpeto legislativo maior sobre o assunto se comparada às legislaturas anteriores.

Gráfico 2. Proposições movimentadas entre 2019 e 2021 por ano de apresentação

Obs.: Os dados acima incluem proposições movimentadas na Câmara, de iniciativa dos senadores e dos deputados. Ainda assim, a comparação com o boletim anterior é válida, dado que o Senado tem a autoria de pequena parte das proposições sobre o tema.

Das mais de 3,5 mil matérias que tramitaram, ressalta-se que 94,3% são de autoria de Deputados, 3,2% de Senadores, 1,6% do Poder Executivo e 0,9% de outros órgãos/comissões. Fica assim preservado o padrão que marcou a trajetória da Nova República de predominância do Legislativo nas proposições sobre o assunto, em que pese a dominância do Executivo nas matérias aprovadas.

Do ponto de vista da iniciativa dos partidos no tema, os dados para o período indicam que o “Trabalho e Emprego” mantém-se, igualmente, como objeto de interesse de partidos tanto à esquerda quanto à direita do campo político da Câmara. O PT, contudo, permanece na liderança. O partido é autor de 674 proposições que tiveram alguma movimentação entre 2019 e 2021, seguido de longe pelo Solidariedade, que é autor de 499 das 3.601 proposições movimentadas.

Gráfico 3. Partidos autores das propostas tramitadas entre 2019 e 2021

3. Comportamento partidário no tema

O comportamento partidário nas votações sobre o tema em plenário não difere significativamente do observado em outras matérias. É alta a adesão de praticamente todos os partidos à orientação de voto dada pelo líder do governo na Câmara. As exceções são as cinco legendas que compõem o bloco mais oposicionista da casa: PSOL, PCdoB, PT, PSB e PDT. Os três primeiros, vale dizer, com perfil oposicionista em número significativamente maior de votações, conforme demonstrado no gráfico abaixo. O gráfico distribui votos de todos os partidos da Câmara com 10 ou mais parlamentares, de acordo com o seu grau de apoio ao governo (mais detalhes ao fim do texto, na nota metodológica).

Gráfico 4. Índice de governismo dos principais partidos nas votações sobre trabalho e emprego

4. Objetos de legislação: o que é da pandemia e o que fica?

Apesar do alto número de proposições movimentadas entre 2019 e 2021, apenas 21 foram efetivamente transformadas em norma jurídica, das quais 12 são de autoria do Executivo. Ou seja, enquanto o Executivo iniciou apenas 1,6% das proposições que tramitaram desde 2019, ele responde por 57% das matérias aprovadas, demonstrando claro domínio sobre a agenda legislativa. Deputados e senadores, que são numericamente os grandes proponentes do tema, obtiveram uma taxa geral de aprovação bem inferior, de 29% e 14%, respectivamente.

Das 21 matérias transformadas em norma jurídica, nada menos do que 16 o foram depois do início do estado de calamidade e 5 antes. Além disso, 12 têm por objeto temas diretamente relativos à pandemia, enquanto 9 não tratam diretamente dela. Do total de matérias, 5 referem-se de algum modo a categorias especiais de profissionais, com particular destaque para o PL 1826/2020, que estabelece diretrizes de proteção aos trabalhadores da saúde.

Tabela 1. Temas das proposições sobre trabalho e emprego aprovadas (2019-2020)

Chamamos particular atenção, entretanto, à MPV 936, transformada na Lei 14.020/2020, que permitiu, até dezembro de 2021, redução proporcional de jornada de trabalho e salários e suspensão temporária de contrato, com contrapartida financeira do governo. O governo se prepara para reedição de medida provisória com conteúdo similar. Será importante, contudo, posteriormente observar o que estará circunscrito ao momento de calamidade e o que será laboratório para uma nova rodada de transformações futuras da legislação, inclusive no que se refere às condições de teletrabalho.

5. Conclusão

Os dados acima permitem-nos observações adicionais à pesquisa realizada em 2020.

Em primeiro lugar, está confirmada a hipótese de que a legislatura atual demonstra interesse maior no tema “Trabalho e emprego” em relação a legislaturas anteriores, embora esse grau de interesse do legislativo permaneça não sendo correspondente à sua capacidade de transformar as proposições em lei. Foram 21 matérias sobre o assunto transformadas em norma jurídica entre janeiro de 2019 e abril de 2021. O número é muito baixo se comparado ao total de propostas que tramitaram. Por outro lado, isso também pode expressar o esforço da Câmara em responder aos desafios impostos pela propagação do coronavírus. De 1989 a 2020, somente 163 proposições do gênero foram transformadas em norma jurídica (vide boletim anterior). Nesse cenário, o resultado alcançado pela atual legislatura não é nada desprezível.

Em segundo lugar, nas votações realizadas entre 2019 e 2021, é bastante expressivo o apoio da maioria da Câmara à posição do governo, enquanto a esquerda manteve-se na oposição. Assim, embora a Câmara tenha destinado maior atenção ao tema, é plausível inferir que as soluções adotadas não foram consensuais.

Por fim, vale dizer que apesar do protagonismo da esquerda na apresentação de propostas, do ponto de vista da aprovação o Executivo permanece dominante. Nesse sentido, a agenda referente ao trabalho e emprego na pandemia foi conduzida pelo Ministério da Economia. Mudanças significativas podem ser realizadas em proposições esparsas e que não são tratadas como uma reforma ampla do setor. No caso, as medidas adotadas em 2020 podem ser um indicativo dos caminhos a serem seguidos pelo governo na evolução dessa pauta no pós-pandemia.

6. Nota metodológica

Para avaliar o grau de apoio dos partidos ao governo nas votações sobre o trabalho e emprego, calculamos o índice de governismo de cada sigla da seguinte maneira:

Onde é o total de votos do partido a favor do governo (ou seja, votos que seguiram a orientação do líder do governo na Câmara dos Deputados); é o total de votos do partido contra o governo; e é o total de abstenções de cada partido.